A reforma agrária que o governo Lula fez e a que pode ser feita Bernardo Mançano Fernandes

 A reforma agrária que o governo Lula fez e a que pode ser feita
Bernardo Mançano Fernandes

10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma / Emir Sader
(org.). - São Paulo, SP: Boitempo; Rio de Janeiro: FLACSO Brasil 2013.
ISBN 978‑85‑7559‑328‑8
1. Brasil - Política e governo 2. Neoliberalismo 3. Desenvolvimento
econômico. i. Sader, Emir, 1943-. ii. Faculdade Latino-americana de Ciências
Sociais. iii. Título: Dez anos de governos pós-neoliberais no Brasil.
13‑2196. CDD: 320.981
CDU: 32(81)
05.04.13 09.04.13 044039 

FERNANDES, Bernardo Mançano. A reforma agrária que o governo Lula fez e a que pode ser feita. In:

SADER, Emir (org.) 10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. São Paulo : Boitempo, 2013.

 

Data da leitura 20 de novembro de 2014

Lula afirmou: “Eu continuo com o meu sonho de fazer a reforma agrária neste país”

No Fórum Social Mundial de 2003, em Porto Alegre, Lula afirmou: “Eu continuo com o meu sonho de fazer a reforma agrária neste país”1. Depois de duas gestões, apesar de seu sonho ter sido parcialmente realizado, a reforma agrária permanece como um desafio para o Brasil. A não superação desse desafio no governo Lula está associada ao fato de não ter enfrentado duas questões estruturais: a manutenção do campesinato em estado permanente de subalternidade ao capitalismo, por meio da renda capitalizada da terra, e a insuficiência das políticas de desenvolvimento para a agricultura camponesa. Nessa condição de sujeição e escassez, é difícil implantar uma política de reforma agrária que destrua o território do capitalismo, ou seja, as propriedades capitalistas, mesmo que não cumpram com sua “função social”, como consta no artigo 184
da Constituição. No entanto, para implantar a reforma agrária é preciso muito mais do que a desconcentração fundiária, é imprescindível eliminar a hegemonia do agronegócio sobre as políticas de desenvolvimento da agropecuária e reconhecer a importância das diferentes relações de produção, como a familiar, a associativa e a cooperativa.

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Para fazer a reforma agrária, é preciso enfrentar a base aliada dos capitalistas/ruralistas. O governo Lula a enfrentou em parte

Para fazer a reforma agrária, é preciso enfrentar a base aliada dos capitalistas/ruralistas. O governo Lula a enfrentou em parte, e, por isso mesmo, a maior fatia das terras destinadas para a reforma agrária em seu governo não tem origem na desapropriação, mas, sim, na regularização fundiária de terras da União. Essa reforma agrária parcial aconteceu predominantemente sob pressão das organizações camponesas, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag). A subordinação da agricultura camponesa ao capitalismo é resultado de políticas de desenvolvimento que determinam essa condição. Mudanças políticas podem romper com os níveis dessa dependência, pois são os governos, na correlação de forças que os apoiam, que definem essas políticas. A submissão do camponês ao capital é tanto um problema de economia política quanto de política econômica, mas é resultado de decisão política. Este é o cerne da questão agrária.

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Nos governos neoliberais, principalmente na segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso, o campesinato foi desqualificado

É exatamente o debate sobre a questão agrária que gera os parâmetros para uma política de reforma agrária. Os governos neoliberais retiraram a questão agrária da pauta política e o governo Lula, por meio do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), tratou-a com excessiva timidez, o que impediu que realizasse uma reforma agrária plena e criasse mais políticas públicas para o desenvolvimento da agricultura
camponesa. Nos governos neoliberais, principalmente na segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso, o campesinato foi desqualificado como um sujeito atrasado, que não consegue se desenvolver e cuja única alternativa é se transformar num agricultor familiar “integrado” ao capital, considerado como moderno. O campesinato é, por natureza, constituído por agricultores familiares, mas a intensa diferenciação econômica
entre os pequenos agricultores foi usada como causa do problema, criando-se a ideia de que existe um campesinato atrasado e um agricultor familiar moderno.

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Da perspectiva capitalista, a reforma agrária é vista como uma política para pobres / o modelo moderno de desenvolvimento e o campesinato é uma forma residual / Essa visão linear, além de extremamente limitada, é uma falácia. É evidente que nem todos os camponeses criados pelas políticas de reforma agrária conseguirão se integrar ao capitalismo

Da perspectiva capitalista, a reforma agrária é vista como uma política para pobres, como ajuda humanitária para os sem-terra, que, por meio de um pedaço de terra, devem se capitalizar para se integrarem ao capitalismo e se tornarem modernos. Esse modo de pensar procura convencer a sociedade de que o agronegócio é o modelo moderno de desenvolvimento e o campesinato é uma forma residual, cuja sobrevivência está em questão. Esse entendimento está associado à compreensão de que todos devem se unificar nas relações capitalistas, por elas serem a única via possível. Essa visão linear, além de extremamente limitada, é uma falácia. É evidente que nem todos os camponeses criados pelas políticas de reforma agrária conseguirão se integrar ao capitalismo. Alguns deles se transformarão em capitalistas, outra parte seguirá como camponeses/agricultores familiares médios ou pobres e a maior parte será expropriada,
desterritorializada. Esse movimento desigual faz parte da lógica das relações capitalistas. Nenhuma corrente teórica ou paradigma discorda desse processo. A história do capitalismo agrário é prova cabal dessa realidade.

A reforma agrária contribui para a correção dessa injustiça do capitalismo que destrói o campesinato, tornando a maioria pobre e miserável, por se apropriar da riqueza produzida pelo trabalho, concentrando terra e poder. Portanto, o desafio é realizar uma política que abale as estruturas do poder hegemônico. O governo Lula teve suas duas gestões marcadas por um modelo de desenvolvimento articulado com políticas de distribuição de renda, como o programa Bolsa Família. Mas perdeu uma enorme oportunidade de distribuir terra e ampliar ainda mais a participação do campesinato no desenvolvimento da agricultura brasileira. A parcialidade da reforma agrária do governo Lula está relacionada com o não tratamento da questão agrária de forma mais arrojada.

A gestão de Lula se deu numa conjuntura dominada pela hegemonia dos Estados Unidos, quando as políticas neoliberais já se encontravam em refluxo. A queda do campo socialista na década anterior acompanhada pelo fracasso do neoliberalismo, que permitiu a Lula um programa de governo que Emir Sader denominou de pós-neoliberal. O governo Lula “optou por uma programa de saída do neoliberalismo baseado na aliança do capital produtivo contra o especulativo” que, entre outros, tinha como objetivos “o incentivo à pequena e média empresa, ao mercado interno de consumo popular, à expansão da produção alimentícia, [o] apoio à reforma agrária, para poder avançar no plano social”7. Embora o governo Lula tenha praticado diversas políticas de desenvolvimento da agricultura camponesa, estas não foram suficientes para diminuir os níveis de subalternidade do campesinato ao agronegócio e tampouco para realizar uma reforma agrária plena.


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Mesmo não conseguindo tirar o campesinato da sua subalterno os movimentos sociais resolveram apoiar lula

“O resultado dessa política é um híbrido de difícil caracterização. Nas próprias palavras de Lula, no momento de sua reeleição: ‘Nunca os ricos ganharam tanto, nunca os pobres melhoraram tanto o seu nível de vida’. Qualquer análise unilateral conduz a sérios equívocos, a tal ponto que é mais fácil dizer o que o governo Lula não é, do que aquilo que ele efetivamente é”9. Para a população camponesa essa melhoria não foi suficiente para mudar a condição de subalternidade. Mesmo com esses resultados, o governo Lula não perdeu o apoio majoritário das organizações camponesas que decidiram pressionar o governo para colocar a expressão desenvolvimento territorial no campo das políticas sociais. Como interpreta Sader, “considerar o governo Lula a partir de suas contradições internas permite, ao contrário, distinguir seus elementos positivos e lutar pelo seu fortalecimento e contra seus elementos conservadores”

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O plano nacional de Reforma Agrária do Primeiro Governo de Lula

No início da gestão de Lula esteve em questão o modelo de reforma agrária que deveria ser adotado. A proposta de Plano Nacional de Reforma Agrária, apresentada em 2003 pela equipe coordenada por Plínio de Arruda Sampaio, considerava todas as formas de obtenção de terras, desapropriação, regularização, permuta, compra e venda, e tinha como meta assentar um milhão de famílias entre 2004 e 2007. Uma proposta desse calibre com determinação para realizar uma reforma agrária “ampla” coloca a necessidade de combinar adequadamente a magnitude das ações da desconcentração da propriedade fundiária com as ações dirigidas a assegurar a qualidade dos assentamentos, medida pelos recursos técnicos e financeiros postos à disposição das famílias assentadas, a fim de que possam explorar economicamente a terra e auferir renda suficiente para viver com dignidade. Em outras palavras, a distribuição de terras precisa atingir magnitude suficiente para provocar modificações na estrutura agrária do país. Caso contrário, os mecanismos regressivos dessa estrutura continuarão a operar, gerando pobreza, desigualdade e exclusão no meio rural. A proposta contava com a disponibilidade de 120 milhões de hectares de terras suscetíveis à reforma agrária, segundo as estatísticas cadastrais do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra)12, embora fossem necessários apenas 35 milhões de hectares para assentar 1 milhão de famílias. Considerando que em média a agricultura capitalista controla 70% das propriedades agropecuárias, que representam 300 milhões de hectares13, o montante de 35 milhões representava menos de 12% do território capitalista. Não era de fato uma proposta que abalasse tanto as estruturas do poder hegemônico. Mesmo assim, ela não foi aceita pelo governo Lula.
A proposta adotada foi o II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA): paz, produção e qualidade de vida no meio rural, elaborada pela equipe do ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário, Miguel Soldatelli Rosseto. O II PNRA apresentava como meta assentar 400 mil famílias, financiar a aquisição de terras para 130 mil famílias e regularizar as terras de 500 mil famílias, no período de 2003 a 200614. No total, 1 milhão e 30 mil famílias conseguiriam suas terras, por meio da desapropriação da propriedade capitalista, da compra ou da regularização fundiária. Apesar de tímido, o II PNRA tentou seguir as metas da proposta elaborada pela equipe de Plínio de Arruda Sampaio, mas indicava que não enfrentaria o problema da concentração fundiária e da subalternidade do campesinato, pois priorizava a regularização e a “integração” do campesinato no capitalismo. Tanto o plano governamental quanto a proposta utilizaram como referências de demandantes de reforma agrária as famílias acampadas, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), o Censo Agropecuário, o Censo Demográfico e o Sistema Nacional de Informações de Projetos de Reforma Agrária (Sipra/Incra). As estimativas de ambos eram em torno de 5 milhões de famílias, indicando que uma política de reforma agrária não seria realizada somente por um governo. A reforma agrária de Lula, em seus dois mandatos, resultou em torno de 37% da meta do II PNRA para o primeiro mandato, como apresentado na Tabela 1. A regularização fundiária respondeu por 74% da área dos assentamentos, a desapropriação representou 11%, o restante ficou com outras modalidades de obtenção de terras como compra, reconhecimento etc. (ver Figura 115). Embora o governo Lula não tenha atingido a meta, esse resultado parcial não pode ser desconsiderado. O acesso à terra para mais de 377 mil famílias, que somadas às famílias assentadas em governos anteriores chegam a 1 milhão, é muito significativo para o desenvolvimento do Brasil. Esse número representa uma parcela importante da formação da população camponesa brasileira, que contribuiu para diminuir a intensidade da queda da população rural.



Tabela 1: Números de assentamentos, famílias e área (2003-2010)
                                    Assentamentos        Famílias            Área (ha)

                                           3.602                377.847        49.599.859

                                      Fonte: Relatório Dataluta Brasil 2012.
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Número de acampamentos

Contudo, no segundo governo Lula, a reforma agrária perdeu força e os números caíram pela metade (Tabelas 2 e 3). Algumas das razões para explicar essa queda estão situadas nas políticas de redistribuição de renda e na diminuição do desemprego com a retomada do crescimento que reativou o mercado interno, ampliando o consumo de massas. Nesse período, as ocupações de terras despencaram de 110 mil famílias em 2004 para menos de 17 mil famílias em 201016.

                                     Tabela 2: Números de assentamentos, famílias e área (2003-2006)

                                         Assentamentos                     Famílias                    Área (ha)
                                              2.386                               270.090                32.648.119
                                       Fonte: Relatório Dataluta Brasil 2012.

 Número de famílias assentadas no Brasil durante o governo Lula

 Nos assentamentos de reforma agrária a renda média é baixa como o agricultor não se mantém bem com uma renda baixa evidentemente não se atrairá novos trabalhadores rurais.

                             Tabela 3: Números de assentamentos, famílias e área (2007-2010)
                                   
                                          Assentamentos            Famílias               Área (ha)
                                                1.216                   107.757             16.951.740

                                                Fonte: Relatório Dataluta Brasil 2012.



Uma análise apressada pode concluir que o aquecimento da economia diminuiu o número de pessoas interessadas em trabalhar como agricultoras. Na verdade, a melhoria da renda com o Bolsa Família chegou a uma parte considerável da população urbana e rural. Nos assentamentos esse benefício alcançou 37% das famílias. Com base nos dados do Censo Agropecuário de 2006, no Brasil a renda média mensal de uma família assentada era de R$ 500,55, sendo Rondônia o estado com menor renda, igual  R$ 176,54, e São Paulo, com a maior renda, de R$ 1.266,3617. Os agricultores não se mantêm com uma renda tão baixa e é evidente que não atrairá novos trabalhadores rurais. Um agricultor de baixa renda que recebe ajuda do governo não é uma condição que promova a reforma agrária. Diferente do trabalhador urbano, que recebe um salário, o camponês trabalha com sua família em sua terra e dela tem de tirar seu sustento. Portanto, não é apenas o auxílio governamental que pode melhorar sua renda, mas principalmente políticas públicas de crédito, educação, criação de tecnologias apropriadas à pequena escala, à agroecologia etc.

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O PRONERA, o PAA melhorou as condições de dos trabalhadores, todavia estas políticas não foram suficientes para mudar o quadro de pobreza no campo

Há várias políticas públicas em desenvolvimento, como o Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária (Pronera), que melhorou significativamente o nível educacional da população assentada, e o Programa de Aquisição de Alimentos, criado em 2003, que tem sido uma das mais importantes fontes de renda para os assentados. Todavia, essas políticas ainda não foram suficientes para mudar o quadro de pobreza nos assentamentos e no campo, como veremos na próxima parte deste artigo. Ainda, a lógica do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) tem contribuído muito para o endividamento das famílias assentadas, sendo um dos programas que precisam ser reformulados. A reforma agrária parcial e a situação de precariedade das famílias assentadas foram denominadas de não reforma e contrarreforma agrária no governo Lula19. Entendemos que este deu uma importante contribuição para a reforma agrária, mesmo que incipiente, considerando os dados do II PNRA. Qualificar e ampliar as políticas públicas, além de criar novas, são ações necessárias para uma reforma agrária ampla. Para isso, é preciso optar por um paradigma que considere a importância de uma agricultura camponesa autônoma.

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Agronegócio vs agricultura familiar no  Capitalismo / MDA e Mapa

A agricultura familiar está definida pela
Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006, que considera como agricultores familiares as pessoas que administram e empregam como mão de obra a própria família nas atividades de seu estabelecimento, que não pode ser maior do que quatro módulos fiscais, compreendidos como unidades territoriais determinadas pelo tipos predominantes de exploração e de renda obtida em escala municipal. Conceber o agronegócio como totalidade é uma estratégia do paradigma do capitalismo agrário. Definir todos tão somente como agricultores esconde as diferenças constituídas pelas relações de poder que produzem as desigualdades e mascara, fundamentalmente, as classes sociais. Os documentos das instituições que defendem essa compreensão citam constantemente que não é possível separar os agricultores em capitalistas e familiares23.
Entretanto, esses argumentos caem por terra quando se observa o conjunto de referências que explicitam as diferenças entre o agronegócio e a agricultura familiar. Um exemplo cabal é a existência de dois ministérios para tratar do desenvolvimento da agricultura. O Mapa, o mais antigo, criado na época do Brasil Império, é o ministério do agronegócio e, portanto, sempre defendeu os interesses das corporações. O MDA foi criado após o massacre de Eldorado dos Carajás e tornou-se importante para o desenvolvimento da agricultura camponesa. Tanto o Mapa quanto o MDA argumentam que a agricultura familiar é parte do agronegócio. Todavia, para a realização do Censo Agropecuário de 2006, o MDA demandou ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que destacasse a produção da agricultura familiar. Pela primeira
vez na história do Brasil, o Censo Agropecuário separou os resultados em duas partes: agricultura familiar e agricultura não familiar – procurando evitar o termo agronegócio, como publicado no Censo Agropecuário 2006 “Agricultura Familiar: primeiros resultados – Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação”

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Concentração de terra no Brasil 

O Brasil possui 8.514.876,599 km² e extremas desigualdades territoriais que faz com que tenha “uma das estruturas fundiárias mais concentradas do mundo, representada pelo índice de Gini de 0.854, sendo que a maior parte das terras está sob o domínio de grandes corporações nacionais e multinacionais”29. Essas empresas controlam as políticas de desenvolvimento da agricultura, ficando com a maior parte dos recursos do crédito agrícola, monopolizando os mercados em todas as escalas e dirigindo a produção de tecnologias destinadas à qualificação da produção agropecuária. Produzindo predominantemente commodities, o agronegócio no Brasil também se constitui em um poder hegemônico que determina o planejamento da agricultura e subalterniza os camponeses responsáveis pela maior parte produção dos alimentos destinados à economia doméstica.

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Alguns dados de produção do agro negócio e da agricultura familiar

O Brasil é um dos mais importantes países agrícolas do mundo. Do total de sua extensão territorial, 330 milhões de hectares foram utilizados pela agropecuária, no período de 1996 a 2006, de acordo com o Censo Agropecuário de 2006 do IBGE. Essa área agricultável chegou a 375 milhões de hectares no período de 1975 a 1985, o que significa que o Brasil tem utilizado entre 39% e 44% de seu território para a produção agropecuária, que representam uma das maiores áreas agricultáveis do mundo. A persistente desigualdade territorial rural fica ainda mais evidente quando comparamos a agricultura camponesa com o agronegócio. O censo registrou 5.175.489 estabelecimentos, dos quais 84,4% (4.367.902) são unidades familiares e 15,6% (805.587) são capitalistas. A área total das unidades familiares era de 80.250.453 hectares e a área total dos estabelecimentos capitalistas era de 249.690.940 hectares. Embora o agronegócio ou agricultura capitalista tenha utilizado 76% da área agricultável, o valor bruto anual da produção foi de 62% ou 89 bilhões de reais, enquanto o valor bruto anual da produção da agricultura camponesa foi de 38% ou 54 bilhões de reais, utilizando apenas 24% da área total, de acordo com os dados do censo de 2006.

O agronegócio utiliza mais área e emprega menos e a relação do camponês com a terra 

Ainda mais surpreendente é que, mesmo utilizando apenas 24% da área agrícola, a agricultura camponesa reúne 74% do pessoal ocupado ou 12.322.225 pessoas, ao passo que o agronegócio emprega em torno de 26% ou 4.245.319 pessoas. Essa desigualdade fica mais evidente quando observamos que o povoamento dos territórios do agronegócio é de apenas duas pessoas para cada cem hectares, enquanto nos territórios camponeses a relação é de quinze pessoas para cada cem hectares. Essa diferença ajuda a compreender que a maior parte das pessoas que trabalham na agricultura camponesa vive no campo e que a maior parte das pessoas que trabalham no agronegócio vive na cidade. Também revela as distintas formas de uso dos territórios: para o campesinato, a terra é lugar de produção e moradia, para o agronegócio, é somente lugar de produção. Essas são características importantes para conceber o campesinato e o agronegócio como diferentes modelos de desenvolvimento territorial.

Concentração de renda e a renda do camponês

Essa desigualdade fica ainda mais acirrada quando analisamos detalhadamente a participação dos estabelecimentos no valor da produção total. Conforme a análise de Eliseu Alves e Daniela Rocha, somente 8,19%, ou 423.689 dos 5.175.489 estabelecimentos, geraram 84,89% do valor da produção total. Isso também significa que 91,81%, ou 4.751.800 estabelecimentos, respondem por apenas 15,11% desse valor. Esses dados demonstram que a concentração territorial explicita a concentração de riquezas e do controle do capital. A situação fica ainda pior quando se observa que em 3.775.826 estabelecimentos vivem aproximadamente 11,3 milhões de pessoas para as quais é reservada a ínfima soma de 4,03% da riqueza produzida e que as famílias de 2.014.567 estabelecimentos têm receita anual de até meio salário- -mínimo. A maioria dos estabelecimentos que fica com a menor parte da riqueza é da agricultura familiar.

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Quem menos tem renda mais produz na agricultura

Os contrastes do Brasil são ainda maiores quando observamos que esses agricultores que ficam com a menor parte da riqueza produzida na agropecuária são responsáveis por 70% do feijão, 87% da mandioca, 38% do café, 46% do milho e 34% do arroz. Na pecuária, respondem por 59% dos suínos, 50% das aves, 30% da carne bovina e 58% do leite. A desigualdade também está presente nos tipos de produção. Por exemplo, 1,57% dos estabelecimentos produtores de milho respondem por 68,31% da produção, e 26,7% do leite vêm de 80,41% dos estabelecimentos produtores, ou seja, 19,59% produtores fazem 73,3% do leite. A concentração é uma marca forte no campo brasileiro, e isso tem produzido diferentes posturas a respeito do desenvolvimento da agropecuária. Algumas defendem a eliminação dos produtores que geram menos, outras defendem políticas que ampliem a participação dos agricultores na produção e na riqueza produzida, inclusive com políticas de acesso à terra para aumentar o número de agricultores, por exemplo a reforma agrária e o crédito fundiário.

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Classe camponesa é a que mais produz, menos ganha e precisa do bolsa família

O Brasil agrário é por demais injusto porque 74% dos agricultores recebem somente 15% do crédito agrícola, possuem apenas 24% da área agricultável, mas produzem 38% do valor bruto. É pouca terra para tantas pessoas que recebem pouco crédito e dividem o resto da riqueza produzida, ou seja, a parte que o capital permitiu que ficasse com o campesinato. Do outro lado, o agronegócio fica com 85% do crédito agrícola, controla 76% da área agricultável, produz 62% do valor bruto e emprega 26% das pessoas. É muita terra para poucas pessoas, que ficam com a maior parte dos recursos empregados na agropecuária e com a riqueza produzida e que recebem também parte da riqueza produzida pelo campesinato, por meio da renda capitalizada da terra, pois é o agronegócio que comercializa a maior parte da produção camponesa.
Esse paradoxo é mais bem compreendido pela desigualdade existente na classe camponesa, que, embora contribua com a produção de 38% do valor bruto, é formada por 2 milhões de famílias que têm uma renda mensal em torno de 15 dólares e dependem de ajuda governamental, como o Bolsa Família.


A divisão regional explicita as diferenças geradas pelas políticas governamentais

A divisão regional explicita as diferenças geradas pelas políticas governamentais e pelas políticas privadas por meio dos projetos das corporações nacionais e transnacionais. Outras instituições também participam da produção dos espaços regionais, mas em menor escala e com poderes limitados. É o caso dos sindicatos de trabalhadores e das organizações camponesas. Na maior parte das vezes, essas instituições não elaboram projetos de desenvolvimento, mas se submetem aos projetos apresentados pelo Estado e pelo capital. Ou seja, os trabalhadores e camponeses mantêm uma postura subalterna diante da postura ofensiva do capital que, por meio das políticas de governos, se manifesta, determinando predominantemente a lógica do ordenamento territorial.
Essa diferença de posturas gera conflitos constantes entre as classes e permite compreender melhor as singularidades dos diversos modelos de desenvolvimento.
Podem-se visualizar com mais detalhes as diferenças regionais ao analisar os elementos da questão agrária de cada região brasileira